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关于人民法院多元化纠纷解决机制研究

2018-02-08 17:08:49来源:内蒙古长安网  责任编辑:李楠 (本文版权所有,未经授权,禁止转载)

  额尔古纳市人民法院 彭瑞

 

 

  伴随着经济全球化和信息时代的深刻变化,人们对多元化社会治理有了更为深切的感受和认同。改革开放以来,我国取得了令世界瞩目的重大经济成就,社会发展水平持续提高,在法制建设和社会治理领域积累了大量成功经验,但同时也面临着社会转型期纠纷积聚、冲突多发、复杂难解的严峻局面。为实现纠纷的有效解决,促进构建社会主义和谐社会,各级政府部门和司法机关致力于建立多元化纠纷解决机制。近年来中央的一系列文件、政策和司法改革中,也都反复强调这一理念,多元化纠纷解决机制早已经成为法律实务部门制度创新与实践工作的重点。

 

  一、多元化纠纷解决机制的概念

 

  多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。多元化是相对于单一性而言的,其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序,如诉讼,并将其绝对化;以人类社会价值和手段的多元化为基本理念,重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用;为当事人提供多种选择的可能性(选择权),以实现不同的价值(如经济、便利、符合情理等)。2009年8月,最高人民法院制定和公布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,标志着多元化纠纷解决机制的发展已进入一个新阶段。

 

  二、多元化纠纷解决机制的意义

 

  多元化纠纷解决机制在当下社会的突出实践意义是:第一、保障法制循序渐进发展及法制现代化的实现。第二、合理利用司法资源,减轻法院的压力。第三、为当事人提供实现正义、获取救济的多元途径。第四、促进纠纷解决机制的生态平衡以及法与社会的协调发展。

 

  通过多元化纠纷解决机制保证社会和法治的“可持续发展”的意义在于:一方面,追求一种纠纷解决的生态平衡,而不是司法对纠纷解决的垄断,提倡充分发挥社会主体和当事人的自主性,为他们提供更多的可供选择的纠纷解决方式,以满足不同的需求和价值取向,更好地解决各类纠纷。并以此缓解法制现代化与本土社会和传统文化之间的冲突,促进社会的自治与和谐发展。同时,通过非诉讼机制分流法院压力,为司法现代化创造一个稳定发展的时间和环境。另一方面,司法机关不应仅关注自身和眼前的利益,更应承担起更高的社会责任,促进多元化纠纷解决机制及法与社会的协调发展。

 

  通过多元化纠纷解决机制,不仅能够减轻法院压力,节省司法资源,降低成本,减少对抗性和紧张性,同时多元化纠纷解决机制方式灵活、时间短、不伤和气,能够有效防止“民转刑”案件发生,有利于构建和谐社会,而且,当事人自愿达成协议,容易达到自觉履行,可避免诉讼过程中“判而不决”的问题。

 

  三、多元化纠纷解决机制的内容

 

  多元化纠纷解决机制是由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成的整体系统,在这种多元化的系统中,各种制度或程序既有其独立的运行空间,又能形成一种功能互补,以满足社会和当事人的多元需求和选择自由。人民法院推动多元化纠纷解决机制建设,尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益,化解纠纷。对于案情简单、事实清楚、争议不大的案件,根据当事人意愿,尽量采用调解方式处理,努力实现案结事了,让人民群众在多元化纠纷解决机制处理下的司法案件中同样能够感受到公平正义。

 

  诉讼的高增长在成功进行社会启蒙和司法原始积累的同时,也会助长诉讼万能的思潮、忽略多元化的价值,这不仅不利于奠定现代司法的基础,而且可能过早地引发西方国家曾经出现的法治中的某些固有弊端,并损害社会整体的和谐。现代法治的弊端正如过度开发对环境造成的破坏一样,必须从发展初期就给予高度关注,否则一旦在急功近利的大跃进中破坏掉了法治的基础,恢复和重建就需要付出更大的成本和代价,有些损失甚至是永远无法挽回的。无论“诉讼爆炸”是否会到来,都应该重视发展多元化纠纷解决机制,避免滥诉现象的出现。

 

  多元化纠纷解决机制要以“调解优先”为原则建立联动调解机制,实行人民调解与司法调解衔接联动,实行人民调解与行政调解衔接联动。

 

  四、多元化纠纷解决机制的现状

 

  现在我国已经初步形成的多元化纠纷解决机制大致分为诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制两大类。但是这些纠纷解决机制面临着许多困境。

 

  第一、立法不完善,法律效力不足。目前我国尚没有针对多元化纠纷解决机制制定专门性法律,所以多元化纠纷解决的具体操作,只能依靠部门规章、地方性法规等。但是这些地方性的法律规范、部门规章等的效力不高,导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不稳定性,从而使纠纷解决机制的权威受到挑战。

 

  第二、诉讼纠纷解决机制不堪重负。随着我国依法治国进程的不断推进,人们的法制观念也不断加强,越来越多的人在纠纷解决的过程中选择以诉讼作为解决途径,但也因此误将诉讼作为维护权利的唯一途径,从而导致了法院案件的急速增长。人们在纠纷解决过程中的这种倾向,使得当时人滥用诉讼权的现象日益突出,法院的审判压力也急剧加大。大量的案件诉诸法院,当事人当然希望案件能够得到迅速公正的解决,但是法律规定了严格的诉讼程序,加上复杂的审理过程,以及各种案件的不同情况,这些因素都会制约法院审理案件的速度,因此也就不可避免的导致诉讼延迟和案件积压。

 

  第三、非诉讼纠纷解决机制能力有限。因为非诉讼纠纷解决机制与诉讼程序适用的法律规范不一致,当事人对其缺乏信任。并且非诉讼纠纷解决机制的程序设置不合理,有的甚至比诉讼还复杂,使得当事人的权益得不到保护。另外,国家和社会对于非诉讼纠纷解决机制不够重视,相关投入相对较少。

 

  第四、诉讼内外纠纷解决机制衔接不合理。诉讼作为纠纷解决的主要方式已被大家普遍接受,而非诉讼方式却日显衰微,当事人对于非诉讼解决方式的功能、优点和程序了解较少,并且诉讼内外纠纷解决机制缺失衔接。例如,法院可以依法对仲裁裁决行使撤销权或者不予执行,当事人还得通过其他方式解决纠纷,使得当事人为了不出现不能执行的结果,宁愿选择直接起诉。

 

  五、多元化纠纷解决机制的运行办法

 

  (一)充分利用现有已见成效的各项方法和举措,持续推进多元化纠纷解决机制的建设。

 

  首先是继续增强调解观念,提高诉讼调解的工作能力,在法官业务培训中有意识地加强对法官调解案件经验、方式、策略的培训。增强调解观念和调解能力是有力推行这一机制的基础和关键。法官的调解观念和调解能力在很大程度上决定了纠纷处理的效率和质量。法官较高的调解能力对参与纠纷解决的各方主体能起到良好的示范作用,也使纠纷双方当事人更可能产生信任感及合作的态度。

 

  其次是发展和完善已设立的纠纷解决组织,并进一步挖掘人民陪审员、行业专业人员和律师等纠纷解决资源的作用,使各类群众自治组织、行业组织、中介组织,同行政机关、仲裁机构、人民团体、专业人士一起,形成合力,实现纠纷分流、疏导的多渠道、多方位解决。此外,还可以通过进一步指导培训以及提供类型化、标本式案例,提高社会组织调处矛盾纠纷的能力和成功率,增强他们的成就感和积极性,使基层群众更加信任和愿意选择合适的非诉解决渠道。

 

  最后,作为推动多元化纠纷解决机制系统工程的一个部分,法院可以通过向立法机关建议支持以及从法院可支配资源中部分分配等多渠道地从制度、经费、人员配置等方面保障和促进多元化纠纷解决机制的健康运转。目前,法院特邀调解员等参与纠纷解决没有相应的经费支持,在社会综合治理方面激励机制也尚未形成,而法院在这一领域的实践与探索囿于职能分工的边界而相对有限,因此,这一机制的顺利推动和有效运转同样需要其他国家机关的积极配合。

 

  (二)建立“三所一庭联调”工作机制。

 

  额尔古纳市人民法院将积极深入地探索和创新纠纷解决举措,尤其注重提升纠纷处理的及时性和有效性。为充分调动各方面的力量联合化解矛盾纠纷,建立“三所一庭联调”这一纠纷解决工作机制,旨在通过合作来整合资源、形成合力,以促进纠纷类案件得到妥善、快速、有效的解决。“三所”是指派出所、司法所、律师事务所(含法律服务所),“一庭”是指我院各业务庭室和基层人民法庭,“联调”是指人民法院各业务庭及基层人民法庭在受理和处理民商事案件时,与“三所”协调配合,充分发挥“三所”的职能作用,将矛盾化解于法庭之外,拓展范围,从而达到将矛盾“化早、化小、化了”的目标,维护和巩固本地区社会稳定的良好局面。为更好实施这一联调机制,我院从以下方面进行了努力:第一、院党组组织领导,与“三所”的主管部门沟通联系,建立联调机制。第二、诉讼服务中心及派出人民法庭建立与“三所”的联调关系,明确联调的范围,确立具体联络人员、做到无障碍沟通。第三、诉讼服务中心和各派出人民法庭在登记立案和受理咨询时,进行认真、客观登记,分门别类,为启动“三所一庭联调”功能做好充分准备。第四、诉讼服务中心及各派出人民法庭是发现矛盾的前沿,加强与“三所”及派出人民法庭的第一时间沟通,以便联调的运行。第五、诉讼服务中心及有条件的派出人民法庭建立律师化解矛盾工作室,便于随时启动联调机制。第六、各派出人民法庭,始终保持与地方党委、政府的联络,将地方社区等其他组织纳入到“三所一庭联调”的机制中,增强了调解的力度和效果。第七、定期与联调成员单位和其他组织召开联席会,总结以往工作中的经验,明确工作的方向。第八、诉讼服务中心及各派出人民法庭,如发现具有信访隐患、群体诉讼等案件信息时,在启动联调机制、稳控事态发展的同时,及时向院领导汇报,避免事态的扩大。第九、各业务庭审判及其他工作人员,在案件的审理过程中,敏感关注当事人的动态,随时启动联调部门的职能。第十、法院各业务庭及派出法庭,积极参与联调部门所受理的案件调解,明理释法,解决纠纷,最大限度地避免一些能够通过联调化解的纠纷进入审理程序。第十一、法院各业务庭派出法庭,加强与各级企业的协调与沟通,扩大“三所一庭联调”工作的范围,将矛盾化解在基层。第十二、每季度各业务庭及派出人民法庭都将启用联调机制的情况及效果书面报至分管领导,以便发现问题、总结经验和进一步指导工作。

 

  (三)加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接。

 

  以对多元化纠纷解决机制的内在生命力的认识为基础,通过设立“诉调对接”机制,实现非诉调解与诉讼的合理衔接。具体来说,将进一步通过对诉调对接的案件类型、劝导诉前调解的程序、对调解协议的司法支持等方面的规范化、制度化运作,使案件或者纠纷通过程式化的控制得到合适的解决。

 

  首先,当当事人到法院立案时,法院应当帮助当事人分析纠纷的性质、可选择的解决途径以及这种解决途径的特点、效果等,向当事人宣传非诉讼纠纷解决机制的优势,充分发挥法院对非诉讼纠纷解决机制的促进和保障作用。其次,将诉讼调解和社会调解结合起来,这样既可以通过社会调解弥补审判资源的不足,也可以预防社会调解的不正式。最后,法院应当依法确认达成的和解协议、调解协议及仲裁协议的效力,并且对于非诉讼纠纷解决过程中的不足之处进行救济,只有这样才能保证非诉讼纠纷解决机制的作用得到有效发挥。

 

  (四)设立人民调解室,共同参与多元化纠纷解决机制的构建和完善。

 

  加快人才培养和素质提升,从基础上、根本上改变多元化纠纷解决机构队伍参差不齐、素质不高、队伍老化、观念落后、办法陈旧的问题,设立人民调解室,加大基层人民调解员、司法助理员的选聘、任用工作,充分调动社会各界和广大群众的积极性与主动性,广泛听取和收集来自不同阶层、不同行业人士的意见和要求,积极借鉴和吸收其他法院的经验做法,并结合额尔古纳市的实际情况,继续推动多元化纠纷解决机制体系化发展。积极引导民众转变“诉讼全能”的观念,综合运用法律法规、决策、经济、行政、甚至地方习俗等各种手段和教育、协商、引导等方式,释放群众情绪,化解社会矛盾。针对不同的案件类型多主体分类别地适用不同的纠纷解决方式,并将调解的理念贯穿始终。

 

  (五)重视传媒效应,加大宣传力度。

 

  要进一步加大对非诉讼纠纷解决方式的宣传力度,引导民事纠纷主体正确选择纠纷解决方式,高效、便捷地处理纠纷。要充分利用报纸、电视、网络等媒介的宣传功能,选择综合影响能力强、信誉度高的媒介,加大对民事协调、协商等非诉讼解决方式的宣传、引导和监督,同时,法院也可制作宣传展板、条幅、手册.传单等,加大对多元化纠纷解决机制的宣传力度,让群众充分了解、自觉认同多元化纠纷解决机制,主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾,化解纠纷。

 

  额尔古纳市人民法院将在积极创新、吸收并借鉴已有的优秀经验基础上,构建起一个包括纠纷预防、诉前调解、诉讼与非诉讼机制衔接在内的多元化纠纷解决体系。同时,通过与其他单位、部门的配合、协作,该院将积极参与并融入全社会构建多元化纠纷解决机制的探索和实践之中,通过学习与实际操作,努力推动多元化纠纷解决机制的顺利实施。

 

  六、多元化纠纷解决机制的成果展望

 

  第一、建立健全领导协调机制,由领导统一指导、协调和监督调解工作,从矛盾的排查、信息的采集、案件的分流、包案调处、督查督办、结案回访等实施一条龙指挥,有效整合人民调解、行政调解、司法调解、专业调解,实现多元化调解机制有序开展。第二、建立健全组织网络,建立矛盾纠纷调解组织,建立网格化管理平台,实现资源信息共享,为多途径化解矛盾纠纷拓宽渠道。第三、建立健全大调解格局,新时期我们将面临许多新的社会矛盾,具有复杂性、群体性、多样性的特点,依靠单一的调解方式往往难以达到理想的效果,而大调解格局的建立,多部门的联合调解则有意想不到的成效。第四、建立健全考核机制,实行严格的奖惩制度,充分调动工作人员的积极性,对兼职调解员进行补贴,提高专职调解员的报酬,建立工作考评激励机制,克服“工作无报酬,好坏一个样”所带来的负面效应,有效调动调解人员的工作积极性。第五、建立健全矛盾纠纷预警机制,要从矛盾纠纷排查抓起,建立抓早、抓小、抓苗头的源头预防措施和运行机制,在第一时间里收集、报送信息,达到预警在先,整体联动的效果。第六、进一步提升调解人员的政治、文化素质,司法行政部门通过政策引导、业务培训、经验交流等形式,加强对各类调解组织和调解人员的管理指导和教育培训,切实提升调解组织的制度化和规范化水平,提高调解人员对各类矛盾纠纷的预警、化解、管控、应急能力和综合素质,不断提高调解人员的业务能力,保证他们依法履行职责。

 

  结语

 

  多元化纠纷解决机制的“多元”,指向的是多主体、多层次、多渠道、多方式。建构与完善这一机制的目的在于满足社会不同主体的不同需求,以灵活多样的方式有效地解决并消减转型时期社会内部的各种矛盾与冲突。就额尔古纳市人民法院来说,多元化纠纷解决机制的推行整体上还处于起步阶段,一些新规划的完成还需要大量具体细致的工作,一些新举措的有效与否还有待实践的检验。但我们深信,多元化纠纷解决机制会与经济社会发展的内在需求相适应,卓有成效地推行和运用这一机制也势必有利于法院司法能力的提高。

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