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公正司法是遏制信访上行的根本保障

——浅谈县级政法机关防范和处置非正常上访行为的对策

2017-09-30 10:09:48来源:内蒙古长安网  责任编辑:杨乐 (本文版权所有,未经授权,禁止转载)

 

孙君超、班伟
 
摘要:从当今的信访工作来看,总体是向好的。通过正常畅通的信访渠道解决和化解了一大批历史性遗案、积案、骨头案、钉子案,有力地维护了信访群众的合法权益,促进了社会公平正义。但上访被个别老缠访户视为追求利益最大化的“必经之路”,亦时有发生。近年来,各种非正常走访尤其是进京非访已经严重影响社会和谐稳定和国家机关正常秩序。而对于县级政府来讲,一方面承担着控制矛盾上行、维护社会和谐稳定的压力,另一方面还要与非访人“斗智斗勇”、躲猫猫,信访工作的“担子”越来越重。在目前我国信访工作法律体系尚不健全的情况下,县级政法机关也对屡教不改的缠访、闹访、非访者束手无策,缺乏有效处置的抓手。因此,县级政法机关如何防范和打击非正常上访行为成为信访工作改革中亟需解决的现实问题。笔者对伊金霍洛旗近四年来的非正常信访、走访情况相关数据深入分析,并赴呼伦贝尔市、兴安盟处置非访先进旗县区实地调查研究,就县级政法机关防范和打击非正常上访行为的对策进行积极探索。
关键词:公正司法  信访  县级政法机关  
一、伊金霍洛旗信访工作基本情况
    (一)伊金霍洛旗信访工作整体形势
   近年来,伊金霍洛旗信访工作在各级党委政府的高度重视和各部门的共同努力下,坚持以维护群众合法利益、社会和谐稳定为目标,深入推进矛盾纠纷化解、信访改革创新、工作机制建设,社会矛盾得到有效化解,信访改革工作得到有效推动,信访秩序得到有效维护,在信访工作中兼顾了法律效果与社会效果,群众安全感和满意度不断提升。同时,当前伊金霍洛旗正处于转型发展的关键时期,社会矛盾和利益冲突呈现易发多发态势,棚户区改造、征拆回迁安置、民间借贷、农村征地补偿、土地流转等问题极易引发信访矛盾,而且越来越多的社会矛盾以案件形式进入诉讼渠道,诉讼与信访交织造成信访总量高位运行,虽然近年来不断加大防控处置力度,但是每年仍有进京非访情况发生,给社会治安带来负面影响。因此,公正司法,提高司法公信力,让老百姓在每起案件中感受到公平正义显得尤为重要。
(二)伊金霍洛旗非正常信访情况
调研过程中,笔者对伊金霍洛旗2014年至2017年上半年非正常信访情况进行了数据收集,并采用比较法、统计法、着色法对非正常上访形势特点变化、信访案件类型以及非正常信访处置工作进行分析研究。 
1.非正常信访形势特点变化情况       
                      
2014年至2017年上半年伊金霍洛旗共发生非正常上访20批次24人次,其中重复访10批次12人次,均为进京非访。从图①可以看出,近年来伊金霍洛旗不断加大防范非正常上访工作力度,非访数量整体呈下降趋势。同时,从图②可以看出,重复非正常上访人员为非访主要群体,尤其是两次以上非访人员更是占大多数。
2.非正常信访案件类型 
 
纵观伊金霍洛旗2014年至2017上半年非正常上访反映的问题,主要集中在涉法涉诉、土地纠纷、社保福利、政府补偿、非吸类案件、历史性遗案等方面,其中涉法涉诉信访与要求政府补偿类问题更加明显。
3.非正常信访处置工作情况
伊金霍洛旗坚持以“协调解决合理的诉求,疏导教育无理的想法,帮扶救助困难的家庭,依法处置违法(犯罪)的活动”为原则,因案施策,对症下药,赢得了绝大部分上访户的理解与认可,信访秩序明显好转。同时针对非正常信访户,伊金霍洛旗实施全面布控、依法处置、重点打击,到目前为止凡是发生进京、赴呼非访行为的信访人都已纳入全旗信访重点人员稳控系统、政府信访部门统一管理台账,部署信访问题化解责任单位和信访人员稳控责任单位,公安部门按照非访人员违法行为严重程度分别给予警告、训诫、拘留等行政处罚。同时伊金霍洛旗近两年加大依法打击非访力度,对两名多次无理进京到禁访区域非访人员以寻衅滋事罪予以刑事实刑处罚。                                          
二、伊金霍洛旗非正常信访特点
(一)信访人年龄整体偏大
从图④可以看出,非正常上访人员的年龄整体分布在40岁以上,尤其以51至60岁之间较为集中,这些群体文化素质和法律意识相对偏低,不能准确理解政策与法律,同时无限放大自身信访事项合理部分以及顽固坚持无理诉求,不断对当地党委政府提出更高的要求,只要有关部门对相关问题的处理达不到这些群体的心理预期,他们便缠访闹访非访,久访不息。
(二)重复非访较为频繁
从图②可以看出,2014年以来重复访数量占非访总量7成以上,主要源于一些老上访户“信访不信法”思想根深蒂固,为了满足自身不合理、不合法的诉求,费尽心思设法通过进京非访手段给基层党委政府施加压力。
(三)非访行为屡教不改
经调查统计,多数非访人员都接受过公安部门的警告、训诫、拘留,但收效甚微,往往只能在短时间内起到威慑非访人员的作用,从长期效果来看,相关人员仍然肆无忌惮进行非访,甚至开始“免疫”行政处罚。
三、非正常上访形成的原因
(一)信访人主观原因
1.个别上访者对普通信访案件转办流程及涉法涉诉案件法律规定的办理程序视为儿戏,认为信访案件流转及涉法涉诉案件审理时间太长,无法耐心等待,从而不顾秩序越级上访、进京非访,以访压法。
2.个别极端上访者“信上不信下”“信访不信法”,认为故意把事情闹大才会得到政府的重视和政策的帮助,只有找上级领导,下级领导才会办实事,从而产生越级访和违法闹访的现象。
3.一些上访者起初反映的信访问题确实合情合理,但是当这些诉求被党委、政府和信访部门解决后,他们的贪婪开始扩张,且在走访途中与全国各地的非访者碰头切磋缠闹技艺,试图继续利用上访甚至非访手段谋取更大私利,导致信访发生质变,由有理访转为无理访、非访,甚至被境外敌对势力利用。
(二)信访工作客观局限性
1.乡镇、村基层组织解决问题能力有限。上访群众反映的信访问题多数发生在村、镇一级基层单位,但由于基层组织资源配置不足,能力水平有限,致使信访问题不能及时解决、就地办理,造成矛盾上行。同时基层工作人员办理群众初信初访案件时,确实存在问题认识不足、处理方式不当的现象,有时一味的“拖、推、躲”,从而激化干群矛盾,导致信访人对基层干部不信任采取非访方式寻求问题的解决。
2.信访工作考核评价机制不够合理完善。工作实践中,进京非访情况作为一项重要指标被列入各地党委政府绩效考核评价体系中,只要发生进京非访行为,不论诉求是否合理,相关党委政府上级部门都会被给予负面评价,从而影响当地整体绩效考核成绩。鉴于此,基层党委政府为降低非正常访数量,提高考核成绩,就会采取“追拦堵截”的方式防止非正常上访行为发生,并迫于无奈,对信访人员进行妥协退让,甚至“花钱买平安”,祈求息诉罢访。
3.法律法规对非访行为处置的规定不够细化具体。目前我国《刑法》、《治安管理处罚法》以及新近出台的《刑法修正案九》和15年前出台的《信访条例》对打击违法信访行为均有明确规定,但是仍不够具体细化,面对新形势下复杂多样的非访行为,政法部门在实际操作中,依然缺乏有力的指导和支撑,未能形成打击非访的高压态势,导致信访人有恃无恐。
四、打击非正常上访存在的困难
对于常年进京非访的信访人,稳控管理解决不了根本问题,行政处罚也已经起不到实质性震慑作用,且人盯人、人照人、人寻人、人劝人,人接人的高耗费低效率的笨办法,以远远不适应新常态下的信访维稳工作。但是想要进一步对非访行为进行打击处置,也面临许多困难:
(一)非访刑事案件立案审查难
公安机关对非访案件予以刑事立案时,需掌握一定的犯罪事实和违法证据,而非访人员的违法犯罪行为均发生在日常信访活动中,具有突发性和不可预见性,信访工作人员欠缺证据收集意识,缺少证据固定手段,信访人的违法犯罪事实往往难以在第一时间被锁定,为案件立案审查和后续侦查工作的开展带来极大难度。
(二)违法行为搜集取证难度较大
多数进京非访信访人其实只是抱着给当地党委政府以及信访部门施加压力的心态进行上访,威胁当地党委政府“就范”满足其无理要求,其本身并无明显违法行为,无定罪情节,不符合犯罪构成,同时进京非访行为发生在异地,当地警方不易跟踪介入,致使违法犯罪证据难以及时获取固定。
(三)案件定性理解认识不统一
打击违法信访行为所适用的罪名在犯罪情节和社会危害程度方面均有较高的标准且法律规定相对宽泛,公检法三机关从各自职能角度,对信访违法犯罪事实的理解和罪名的认定时常存在较大分歧,难以达成共识,欠缺工作合力,条本思维较重,不能从社会稳定大局出发将法律效果与社会效果有机结合,致使很多非访案件难以成案,制约了刑罚打击力度和效果。
五、处置防范非正常上访的对策建议
从以上内容分析来看,健全完善信访工作体系还要走很长一段路,但是县级政法机关如何在现阶段更好的处置防范非正常上访,笔者结合工作实际以及赴呼伦贝尔市、兴安盟部分旗县区学习到的先进经验,提出如下对策:
    (一)公正司法是遏制信访上行的根本保障
旗县一级依法打击非访效果较为突出的地区有一个共性特点,即地市级的党委政府有关部门和政法机关均提供了法律政策指导和工作支持,在压实工作责任的同时提供履职保障,促使旗县区有关领导和干部有底气,敢担当,愿作为。形成依法治访的良好氛围和严厉打击非访、闹访、缠访等信访领域违法犯罪活动的高压态势。
政策指导方面,赤峰、通辽、兴安盟、呼伦贝尔等地通过由市委政法委、公、检、法、司、信访等部门联合发文的形式印发《关于依法处理非正常上访、进京访等信访活动中违法犯罪行为的指导意见》,明确界定非正常上访行为、违法信访行为,列明工作原则、工作程序、刑法确定、协作配合等内容,成为政法机关办理相关案件的有力支撑。呼伦贝尔市为强化治理进京实施妨害社会管理秩序的行为,由公检法三机关联合印发指导意见,创新性的提出由呼伦贝尔市信访联席会议依法据实认定为无理访,经多次教育训诫或行政处罚后,仍继续进京到重点敏感地区实施违法行为的,按照寻衅滋事行为定性处理;并提出了无理访认定要件,为旗县区严厉整治非访行为给予了政策遵循。
压实责任方面,赤峰、呼伦贝尔两地对全市信访工作开展情况、进京非访情况予以阶段性通报,在通报发送各旗县区综治办、维稳办、信访局、公安局,市直政法各部门的同时,报党委政府主要领导以及分管信访维稳工作的领导,促使各旗县区提高对信访工作的重视程度,增强矛盾隐患排查化解力度。赤峰市为落实整治进京赴区非正常上访工作责任,切实提高各级、各部门及相关工作人员解决处理信访事项的质量和效率,维护群众的合法权益,有效预防和减少非正常上访的发生,由市信访联席会议制定了《群众非正常上访责任倒查办法(暂行)》,该办法明确了责任倒查的主体、范围、工作程序、限期整改和责任追究等内容,督促领导干部积极依法依规履职尽责。
由此观之,上级有关部门制定完善处置缠访闹访和非正常上访的指导意见,能够让基层党委政府和政法机关在解决信访人合理诉求和实际问题的同时,为打击非正常上访中的违法行为提供依据,使得基层党委政府和政法机关在具体工作中对无理缠访闹访和非正常上访的行为敢于出手达到以儆效尤的目的,让信访群众能够依法依规、遵循程序、合法合理的表达诉求,维护信访秩序。彰显司法的公正、权威的严肃性,让全社会感受到每起案件的公平正义。
(二)改进工作方法,加大信访源头治理力度
1.坚持科学民主决策,从源头上减少信访问题的产生
制定贴近群众生活、关乎群众利益的政策措施之前,党委政府首先要深入调查研究,真正了解民之所需、民之所想、民之所盼,涉及专业领域的内容及时咨询专家学者的意见建议。同时重大决策出台前必须进行社会稳定风险评估,全面分析决策可能带来的社会反响,研判政策措施的可行性和持续性,以最合理的方式让群众接受和支持。政策出台后,要通过形式多样的宣传活动为群众解读政策,引导群众正确理解政策制定的初衷。在政策贯彻落实中要规范运作程序,及时调整修改不合理的内容,充分发挥政策导向的作用。
2.严把案件质量关,将矛盾隐患有效化解在萌芽阶段
涉法涉诉信访应注重努力提高案件质量,严格规范执法司法行为,健全内部监督制约机制。对重点疑难复杂、涉及范围广或社会影响大的案件,要将执法办案风险评估预警工作贯穿案件办理全过程,将法、理、情有机结合,切实提升执法司法公信力。
3.重视初信初访,及时解决群众合理诉求
结合基层工作实际建立完善初信初访的“首办责任制”,以及因办理初信初访不力导致非访的“责任追究制”,不断提高基层干部对初信初访的重视程度和责任意识,对于合理合情合法的诉求及时解决,避免工作拖沓、推诿扯皮激化群众矛盾,要将问题解决在群众信访的初始阶段;同时基层单位要不断加强网络信访与远程信访平台的建设与宣传,做好领导接待日和领导带案下访工作,使群众切身感受到党委政府便民服务的举措和为民服务的态度,增强群众对信访工作的满意度。
4.加强基层组织建设,提高基层干部工作能力
不断增强基层组织建设,更多的发现、培养群众工作经验丰富、群众普遍认可的“廖俊波”、“牛玉儒”式的干部担任主要领导,真正俯下身子,体察民情,结合实际情况创新性的解决问题;对于暂时不能解决的问题要向群众讲明目前的困难以及下一步解决的办法,让群众心里有数;确实损害了群众合法利益的问题要及时给予相应补偿,将工作做到深入民心。同时通过健全考核考评、奖惩办法,完善干部任免机制,激励干部敢于下基层、愿意下基层,与群众更多的面对面交流,增进感情,化解矛盾。
5.狠抓信访矛盾风险防控管理,落实领导包案和责任追究制度
着力加强信访矛盾化解工作,各级各部门要经常性地开展社会矛盾积案化解和矛盾纠纷大排查大化解工作,着力加强重点地区、重点领域、重点人群的排查调处工作,下大力气推动“事要解决”。同时对多次发生非正常上访的乡镇、单位和部门,深入了解引起上访的原因,对因工作严重失误致使损害群众合法利益而引起非访的领导干部追责问责;对存在非正常信访隐患的重点人员,要落实包案领导与责任人,做好相关教育疏导和稳控化解工作;对在重要节点会议期间,因失责、失查、失控引发重大突发性事件的责任单位和责任人,严格实行责任倒查,严肃追究处理到位。
6.调动律师广泛参与,多元化解矛盾纠纷
律师作为独立性和专业性的第三方参与信访矛盾化解,能够更好地在信访人与政府相关部门、政法机关之间搭建良性互动的沟通平台。尤其对于涉法涉诉类信访案件,律师能够有效地引导信访人依法通过司法程序解决问题,帮助其准确表达自己的诉求和控制合理的期望,通过教育疏导、释法析理工作,指引信访人在法律允许的范围内争取最大合法利益,消除“信访才能解决问题”的误区。另外,律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件,可以实现与政法机关的优势互补。律师作为独立第三方,与案件本身无利害关系,在帮助信访人依法诉讼时,能够客观的发现案件的错误和瑕疵,通过及时反馈政法机关或办案人员,促进政法机关提升纠错力度和司法公信力,推动涉法涉诉信访案件在司法程序内及时妥善办理。
(三)多方协作配合,形成打击非访合力
1.注重对违法信访行为的证据收集
基层党委政府、信访等有关部门在对信访事项做到“三到位”(诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位)的同时,要对那些别有用心、不当得利、屡教不改的职业信访者,增强固定证据意识,积极配合公安机关做好日常违法信访行为的证据收集、积累、保存工作。
2.建立全方位收集非访人员违法犯罪固证机制
对于合理诉求解决到位仍反复缠访闹访,对其说服教育无效,打击又欠缺法律要件的信访人员,由公安机关多警种联动,全面搜集其违法犯罪事实,以达到惩处教育目的。例如兴安盟扎赉特旗的两名多次非访人员,从惩治信访违法犯罪行为方面难以寻求突破,经公安机关启动全方位搜索机制,发现两名信访人员曾实施诈骗行为,从而以此为切入点收集固定证据,最终成功以诈骗罪依法追究该二人的刑事责任。
3.司法适时介入侦查引导取证
为确保案件质量,公安机关在办理非访刑事案件时,可以根据案情需要适时提请检察机关提前介入案件侦查。检察人员根据犯罪嫌疑人的违法行为,引导公安机关全面收集、固定、补充和保全证据,确保相关证据能够达到批捕、公诉标准,公检双方优势互补,保证侦查、起诉活动顺利有效地进行,以达到节约诉讼资源,提高打击非访犯罪行为效率的目的。
4.充分发挥联席会议会商机制的作用
公检法三机关应积极通过联席会议会商机制,深入探讨研究打击非访案件在侦查、批捕、公诉、审判环节遇到的难点、焦点问题,加强对打击信访违法犯罪活动的协作配合,加强对重大问题和重大事项的沟通协调,加强对政策和法律认识的统一,顾全大局,确保执法办案的法律效果和社会效果。确属疑难复杂、分歧较大难以达成共识的案件,政法机关可提请政法委组织搭建会商平台,破解问题瓶颈,形成政法、信访工作合力。
5.努力提升社区矫正的改造功能
对于处以刑罚的非访人员,司法行政部门切实担负起缓刑、管制刑人员的矫正、管控和教育改造职责。对实行社区矫正的服刑人员,司法行政部门必须制定落实“一人一策”的矫正方案,并通过形式多样的爱国教育、警示教育、法治教育、道德教育,逐渐扭转被依法打击人员的思想认知,促进其认罪、悔罪。对在管制期继续实施破坏信访秩序以及违反社区矫正监督管理相关规定的人员,符合法定条件的,司法行政部门应当及时提出收监建议,法院或批准部门依法作出裁定或决定,以此对被打击人员形成强有力的制约。
只有依法建立健全科学、高效、便民的信访工作制度,形成党委领导、政府主导、部门协调联动、全社会参与、公正司法兜底保障的强有力的治理非访工作机制,只有全面落实三到位一处理治访工作规范,才能彻底扭转年年开会、年年照人的被动尴尬局面,才能彻底铲除缠访、闹访、进京非访的毒瘤,有访必接、有诉必理的良好信访秩序才能早日形成。

 

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